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Ein Handbuch zur praxistauglichen Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von strukturellen Diskriminierungen und zur Herstellung von mehr Chancengleichheit haben Katrin Wladasch und Barbara Liegl für Österreich vorgelegt.
Die Europäische Union (EU) versteht sich als Wirtschafts- und Wertegemeinschaft, in der Diskriminierungen als Gefahr für demokratische Gesellschaften und den sozialen Zusammenhalt gelten. Europäische Rechtsvorgaben verpflichten die Mitgliedsstaaten entsprechend, ein Diskriminierungsverbot umzusetzen. Gesetzliche Vorgaben alleine reichen allerdings nicht aus, um strukturelle Diskriminierungen, die der Chancengleichheit und Gleichstellung entgegenstehen, abzubauen. Dies haben Erfahrungen in den europäischen Ländern gezeigt. Deshalb ist es notwendig, positive Maßnahmen umzusetzen, die über das reine Diskriminierungsverbot hinausgehen. Sie sollen – so die beiden Sozialwissenschaftlerinnen Katrin Wladasch und Barbara Liegl – u.a.
- Benachteiligungen, die unterschiedliche Gruppen in der Vergangenheit oder Gegenwart erfahren haben, verhindern oder ausgleichen;
- tatsächliche Gleichstellung in der Praxis durch spezifische Förderung bestimmter Gruppen erreichen;
- Verschiedenheit, Vielfalt und Partizipation im sozialen, ökonomischen, kulturellen und politischen Leben fördern und Unterrepräsentationen in unterschiedlichen Bereichen und Gremien auszugleichen;
- sowohl eine Ergänzung zur Bekämpfung von Diskriminierung durch Einzelpersonen darzustellen, als auch schrittweise institutionelle und strukturelle Diskriminierung abzubauen und Chancengleichheit herzustellen.
Kriterien für die Umsetzung von Positiven Maßnahmen sind:
- das Vorliegen einer faktischen Ungleichheit.
Die Grenzziehung zwischen dem, was unter Positiven Maßnahmen verstanden wird und was nicht, so Wladasch/Liegl, ist oft schwierig und unterscheidet sich je nach diesbezüglicher Tradition in verschiedenen Ländern. Es gibt weder auf wissenschaftlicher Seite noch aus rechtlicher Sicht eine klare Einigung, wie das Konzept Positiver Maßnahmen einzugrenzen ist. Im Folgenden ein Auszug aus ihren Überlegungen:
„Für die Praxis ist das allerdings nur insofern relevant als in einem Dialog über Positive Maßnahmen ein mehr an Informationen über den konkreten Kontext unabdingbar ist. Was in einem Land aufgrund geschichtlicher Unrechtserfahrungen (Südafrika, bis zu einem gewissen Grad auch in den USA) oder starker Wohn- und Bildungssegregation (USA) eine notwendige, sinnvolle und angemessene Maßnahme darstellen kann, kann in anderen Ländern (in den meisten Ländern Europas) als positiv diskriminierend eingestuft werden.
Affirmative Action
Im anglo-amerikanischen Raum gebräuchlicher Ausdruck für Positive Maßnahmen. Als Affirmative Action werden Maßnahmen bezeichnet, die eine soziale Diskriminierung verhindern oder reduzieren sollen. Eingeführt in der Bürgerrechtsbewegung der USA wurden v.a. im anglo-amerikanischen Raum Maßnahmen geschaffen, die besonders die Situation für Frauen und für Menschen benachteiligter ethnischer Gruppen verbessern wollen. Neben Quoten, Diversity Trainings für unterschiedliche AdressatInnen und speziellen Bildungsprogrammen gegen Rassismus und Sexismus, werden beispielsweise auch alle staatlichen Subventions- und AuftragsempfängerInnen zur Umsetzung von Affirmative Action verpflichtet. Im Unterschied zum europäischen Zugang können Affirmative Action Programme auch Instrumente beinhalten, die einer ausgewählten strukturell benachteiligten Gruppe absolute und bedingungslose Priorität einräumen.
Die Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes – von Kalanke zu Briheche
In seinem ersten Urteil ( Kalanke) zur Legitimität Positiver Maßnahmen entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH), dass eine Quotenregelung, die eine automatische, absolute und unbedingte Bevorzugung von Frauen beinhaltet, um ihrer Unterrepräsentation entgegenzuwirken, nicht vereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht sei (weil sie eine Diskriminierung von Männern darstelle). In einem Folgeerkenntnis (Marshall) wird allerdings festgehalten, dass eine grundsätzliche Bevorzugung von weiblichen Bewerberinnen bei gleicher Qualifikation in einem Bereich, in dem Frauen unterrepräsentiert sind, dann keine Diskriminierung darstellen, wenn garantiert werden kann, dass in jedem Einzelfall eine objektive Beurteilung der Eignungskriterien vorgenommen wird und der den weiblichen Bewerberinnen eingeräumte Vorrang entfällt, wenn die Kriterien zugunsten des männlichen Bewerbers überwiegen (Öffnungsklausel). Eine weitere Differenzierung wurde insofern getroffen als der EuGH (in Badeck) zwischen der konkreten Einstellung eines Bewerbes bzw. einer Bewerberin und den Strategien zur Förderung der Repräsentation einer bestimmten Gruppe im Vorfeld differenziert. Konkret wird eine Quote für Fortbildungsmaßnahmen sowie für die Einladungspolitik zu Bewerbungsgesprächen als für vereinbar mit dem Diskriminierungsverbot erachtet. Weiters wurde ein betriebliches Angebot an Kindergartenplätzen, das nur Frauen zur Verfügung stand, als legitim qualifiziert, weil es sich um ein Angebot mit dem expliziten Ziel handelte, Barrieren auf dem Weg zu mehr Chancengleichheit für Frauen auszuräumen (Lommers). Allerdings bestand dieses Angebot die Verhältnismäßigkeitsprüfung, weil es eine Notfallsklausel für männliche Mitarbeiter beinhaltete. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung war auch das entscheidende Kriterium in der bis dato letzten Entscheidung des EuGH zum Thema Positive Maßnahmen. Ein Witwer mit Betreuungspflichten für ein minderjähriges Kind klagte gegen eine Regelung, die den Zugang zu einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst in Frankreich mit 45 Jahren limitierte – mit Ausnahmebestimmungen für Mütter mit drei oder mehr Kindern, nicht wiederverheiratete Witwen bzw. geschiedene oder ledige Frauen oder Männer mit mindestens einem von ihnen abhängigen Kind. Der EuGH entschied in diesem Fall (Briheche), dass die Benachteiligung von nicht wiederverheirateten Witwern im Hinblick darauf, was geeignete und notwendige (sprich verhältnismäßige) Maßnahmen zur Herstellung von Chancengleichheit wären, nicht argumentiert werden könne.
Zusammenfassend lassen die bisherigen Entscheidungen folgende Legitimitätsvoraussetzungen erkennen:
- Beseitigung eines erwiesenen Ungleichgewichts als Zielsetzung,
- Fokus auf der Beseitigung von Ursachen der Chancenungerechtigkeit (vor dem Eintritt in den Arbeitsmarkt),
- Objektivität und Transparenz der Einsatzkriterien,
- Verhältnismäßigkeit im Sinne einer Abwägung von Wirksamkeit, Angemessenheit und Notwendigkeit.
Die vorliegenden Entscheidungen können einen gewissen Rahmen dafür vorgeben, wie Positive Maßnahmen in Europa einzugrenzen sind. Sie beziehen sich allerdings alle auf die Förderung der Chancengleichheit zwischen Männern und Frauen und sind nicht automatisch umlegbar auf andere benachteiligte Gruppen. Entscheidungen zu den vom Diskriminierungsschutz der Richtlinien 43/2000/EG und 78/2000/EG erfassten Gruppen liegen noch nicht vor. Hier wird es vor allem insofern Unterschiede im Prüfschema geben als bereits die Frage wie viel an Ungleichgewicht besteht bzw. erforderlich ist, um den Einsatz von Positiven Maßnahmen zu rechtfertigen, rechtlichen Erwägungen unterzogen werden wird müssen – und die Antwort wird wiederum in verschiedenen nationalen Kontexten unterschiedlich ausfallen.
Darüber hinaus kann eine Maßnahme auch im nationalen Kontext nicht automatisch als generell legitimiert eingestuft werden, wenn sie dies für eine spezifische benachteiligte Gruppe ist. Am augenscheinlichsten ist dies im Bereich des Diskriminierungsgrundes der Behinderung. Hier gibt es in Österreich eine lange Tradition der Quotenregelung mit dem Instrument der Pflichtzahl. Solch eine automatische, bevorzugte Einstellung ab einer gewissen Anzahl von ArbeitnehmerInnen wäre selbst im weit entwickelten und gesellschaftlich relativ breit akzeptierten Bereich der Frauenförderung rechtlich nicht möglich (s.o. Kalanke Urteil des EuGH). Bei der Einstellung von behinderten Menschen, die in vielen Fällen mit einer Mehrbelastung des Arbeitgebers oder der Arbeitgeberin in finanzieller und/oder organisatorischer Hinsicht verbunden ist, ist eine solche Quote selbst im quotenfeindlichen Mitteleuropa eher argumentierbar. Unumstritten ist aber auch diese nicht: Das relativ neu geschaffene Diskriminierungsverbot, das im Behinderteneinstellungsgesetz verankert ist, könnte im Zusammenspiel mit Fördermöglichkeiten für die Schaffung von „angemessenen Vorkehrungen“ und Beratungs- und Unterstützungsleistungen von Arbeitsassistenzen und speziellen Beratungseinrichtungen langfristig ausreichend sein, um die Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Behinderungen strukturell zu verbessern. Im Einzelfall kann dieser Weg unter Umständen auch sinnvoller sein als als reineR „PflichtzahlbeschäftigteR“ eingestellt zu werden. Die beiden Systeme sind natürlich kombinierbar, weil die Einstellung eines Arbeitnehmers oder einer Arbeitnehmerin mit Beeinträchtigungen, um die Vorgaben der Pflichtzahl zu erfüllen, weder die Inanspruchnahme von Fördermitteln noch von Unterstützungsleistungen ausschließt – ganz im Gegenteil. Und das System der Quote kann ganz einfach dazu beitragen den Prozess der Arbeitsmarktintegration zu beschleunigen.
Allerdings gibt es noch keine europäische Rechtsprechung, die die Vereinbarkeit des Pflichtzahlsystems (ähnliche Regelungen gibt es übrigens auch in Deutschland und Frankreich) mit dem Diskriminierungsverbot bestätigt.“
Das „Handbuch zur praxistauglichen Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von strukturellen Diskriminierungen und zur Herstellung von mehr Chancengleichheit“ finden Sie hier
Katrin Wladasch und Barbara Liegl arbeiten am Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte in Wien
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Schlagworte: Ausgrenzung, Behinderung, Europa, Integration, Menschenrecht, Menschenwürde, Partizipation, Teilhabe
